水是生命之源、生产之要、生态之基，是基础性的、不可替代的公共资源。对水的管理有两大基本目标，一是提升水的公共服务能力，具体路径是水资源的开发、利用和防灾减灾等；二是提升水的社会管理能力，具体路径是水资源的配置、节约和保护等。2011年的中央一号文件《中共中央国务院 关于加快水利改革发展的决定》（以下简称《决定》），围绕上述两方面的基本任务，针对所面临的突出问题和薄弱环节，对今后一个时期水利的改革与发展进行了全面的部署，其中在公共服务领域，以加强农村水利基础设施建设和完善防洪抗旱减灾体系等为重点，着力改善民生，增强对经济社会发展的支撑和保障能力；在社会管理领域，以实行最严格的水资源管理制度，构建水资源配置、节约和保护体系为重点，促进人与自然和谐和社会公平，实现水资源的可持续利用。其中，“实行最严格的水资源管理制度”不仅是水资源社会管理的重大创新和探索，同时也是加快转变经济发展方式的战略举措，为贯彻落实《决定》精神，需要深入理解和思考这一制度建设的内容、路径和措施。

    一、最严格水资源管理制度的任务目标

实行最严格的水资源管理制度是回良玉副总理在2009年全国水利工作会议上首次明确提出的，陈雷部长在2009年的全国水资源管理工作会议对最严格的水资源管理制度做了进一步的阐述和部署，《决定》则系统地界定了最严格水资源管理制度的体系构成及其基本内容，其核心是要确立水资源开发利用的“三条红线”，即水资源开发总量控制红线、水资源利用效率红线和水功能区排污总量控制红线。“三条红线”针对的是我国当前突出的三大水资源问题，其中水资源开发总量控制红线界定了基于水资源承载能力的经济社会系统取耗水的外部边界，针对的是水资源过度开发的问题；水资源利用效率红线界定了约束供给条件下的水资源利用的内部边界，针对的是水资源低效利用和浪费的问题；水功能区限制纳污红线界定的是特定水功能区目标下的向水体排放污染物的外部边界，针对的是超量排污和水体污染的问题；“三条红线”涵盖了水资源开发利用过程的三大基本环节，其中开发总量控制红线实现的是对取水环节的控制，利用效率控制红线实现的是对用水环节的控制，排污总量控制红线实现的是对排水环节的控制，整体构成了对社会水循环系统的全过程管理与调控；“三条红线”还体现了水资源管理三大中心工作和任务要求，其中开发总量控制红线体现了水资源配置的管理要求，用水效率红线体现了水资源节约管理要求，排污总量控制红线体现了水资源保护管理要求。

可以看出，以“三条红线”为核心内容的最严格水资源管理制度的提出，既是基于我国国情和水情重大理论创新，也是符合水资源开发利用社会管理过程的系统制度设置，为我国现代水资源综合管理的实践指明了方向并确立了重点。

    二、最严格水资源管理制度体系构成

制度是围绕目标规制行为而设置的一套奖惩系统，其目的是为了对正向发展的行为进行激励，对负向发展的行为加以惩罚，具体由规则、物质设置和奖惩措施三大要素构成。

解析《决定》中的最严格的水资源管理制度结构，其中在规则的设置上，提出了以江河水量分配、水资源论证、取水许可、地下水管理与保护、水资源统一调度、国家水权制度等为重点的用水总量控制制度，以用水效率指标体系制定、用水定额与计划管理、建设项目节水“三同时”、节水技术改造、节水强制标准等内容的用水效率控制制度，以水功能区制度、入河排污口管理制度、水体水质监测和预警制度、水源地管理和水生态补偿机制等内容的水功能区限制纳污制度。为保障上述三大制度建设，明确了城乡水资源统一管理、流域与区域相结合的水资源管理制度以及水资源保护协调机制等管理体制改革和完善的相关要求；在物质设置上，要求加强水量水质监测能力建设，对规模以上的用排水户实行重点监控等；在奖惩措施上，将建立水资源管理责任与考核制度与“三条红线”管理制度并列提出，明确县级以上地方政府责任人是区域内水资源管理和保护的责任人，严格实施水资源管理的考核制度，由水行政主管部门会同有关部门具体实施，考核结果交由干部主管部门作为地方政府领导干部综合考核的重要依据。可以看出，以“四项制度”为基本构架的最严格的水资源管理制度在规则设置、物质支撑和奖惩的机制均有明确的规定和要求，管理的目标进一步定量化、各项制度进一步系统化、管理措施进一步严厉化、责任的主体进一步明晰化，整体形成了一套系统的、逻辑自洽的完整制度设计。

    三、对实行最严格水资源管理制度的几点建议

实行最严格水资源管理制度是我国水利发展改革进程中的一场深刻的制度创新与变革，需要在长期的实践探索中不断推进和完善。对于最严格水资源管理制度的实施，提出以下五点建议：

一是因地制宜细化三条红线管理目标和指标。“三条红线”构成了最严格水资源管理制度的基本架构，但在具体实施过程中，需要根据区域面临的问题和实际需求，进一步细化和分解管理指标，科学确定分阶段管理目标，如在华北地区重点要强化地下水取水总量控制，对于西北内陆河农业区重点强化地表水取耗水总量控制，对于南方平原河网地区重点则要加强入河排污总量的控制，等等。

二是注重强化微观基底制度系统的构建。一个有效的制度系统，通常由“普适性原则—一般性规范—具体规则—实施细则—个人协约”等层次化规则体系构成。影响我国水资源管理制度有效性发挥的主要障碍往往不在于上层制度的缺位，而经常来自于实施层面制度不健全问题，因此要着力强化基底制度与制度执行力的建设，提高制度的有效性和权威性，促进红线目标的实现。

三是要大力完善制度实施的基础物质设置。监测、计量、信息化管理等基础设施是实行最严格水资源管理制度重要的物质基础，我国当前水情监测和用水计量体系尚很不完善，同时信息化程度和管理水平也亟待提高，因此要大力健全“自然-社会”二元水循环信息采集、传输和管理设施系统，为规避统计体系不规范和严密的问题，还要着力提高信息化管理水平。

四是完善实施最严格水资源管理的科技支撑体系。精细化管理是最严格水资源管理制度的基本特征，因此需要完备的科技支撑，根据三条红线目标制定和实施的实践需求，重点在二元水循环与用水原理、水循环及伴生过程系统模拟、水资源系统综合调配、节水减排技术与机制四大领域开展理论和技术创新。

五是建立健全最严格水资源管理的工作机制。建设最严格水资源管理制度是一项复杂的系统工程，涉及生产、流通、消费等各个方面，涵盖农业、工业、服务业等各个领域，贯穿国家、地方、用户等各个层面，绝非某个部门或是哪一个层次单独能够完成的任务，亟需建立健全制度实施的工作机制，包括横向的多部门协作机制、垂向的上下联动机制，纵向的点面结合的工作机制。

    实施最严格的水资源管理制度是降低水资源开发利用的外部性，促进人水和谐的基本途径，是新形势下我国水资源社会化管理的重要抓手，它与防洪抗旱减灾体系建设、农田水利基础设施体系建设、水利基础设施体系建设等内容一起，共同诠释了民生水利和可持续发展水利的基本内涵。