何少苓
中国水利水电科学研究院

摘 要
    本文提出当前我国水电工程建设中的种种争论，表面上看是双方对“发展”与“保护”内涵的理解或掌握好两者之间的“度”在认知上的不同，实质上可认为是争论双方在科学发展观战略认知上的差异。提出应当直面水电工程建设中的一系列生态环境保护问题，按照科学发展观的要求，立足于以人为本，在建设的全过程维护法律的严肃性和有效性，切实落实流域水电梯级开发前的规划环境影响评价及每个梯级的环境影响评价工作，全面地从流域经济、社会、环境的协调发展目标对工程建设的利弊得失做出科学、客观的评价和判断。工程的建设目标中应当把生态环境保护列入重要的、具有制约意义的内容，并应自始至终强化对生态环境的监管，使工程建设真正能经得起实践、人民和历史的检验。作者还具体就水电工程的建设目标、有关生态监管的体制建设等问题提出了若干建议。
1．前言
    随着西部大开发战略实施步伐的加快，我国特别是西南地区水电开发的热潮也引起了国内外媒体的广泛关注，伴之而来的是有关水电工程建设与生态环境保护之间的许多是非或利弊得失的剧烈争论。应当看到，相对于当年在修建黄河三门峡水库之前持有不同意见专家的意见未能得到充分重视而言，我国当今的这场争论较之于数十年前有了宽松得多的能够畅所欲言或各抒己见的氛围，这显然是社会的巨大进步。表面上看，这是争论双方对“发展”与“保护”内涵的理解或掌握好两者之间的“度”在认知上存在不同，实质上可认为是争论双方在科学发展观战略认知上的差异。笔者认为，温家宝总理在全国人大二次会议上围绕着科学发展观强调的要“强化生态环境监管”，“加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听政制度、决策责任制度”，“弘扬求真务实精神，树立科学发展观和正确的政绩观”，“立足当前，着眼长远，不急功近利”等，都体现了他所述及的科学发展观的丰富内涵，也充分体现了本届政府坚持可持续发展战略，坚持以人为本的基本国策的决心。坚持科学发展观是中国在历经了数十年的风雨历程之后，政府对中国未来发展道路进行的更为科学、理性的总结和思考后提出的重大的战略发展方向。我国的水电工程建设领域同样应当坚持以科学的发展观指导建设的全过程，坚持以人为本，在建设的全过程维护法律的严肃性和有效性，依法全面地从流域经济、社会、环境的协调发展目标对工程建设的利弊得失做出科学、客观的评价，在工程的建设目标中将生态环境保护列为重要的、具有制约意义的内容，并自始至终地强化对生态环境的监管，才有可能使工程建设真正能经得起实践、人民和历史的检验。
2．水电工程建设中必须直面的生态环境保护问题
    水电工程建设在人类发展的文明史上已经历了漫长的里程。随着社会的发展与进步，不仅是建设的技术有了巨大的进步，在建设的理念上也有了巨大的突破或进展。经验和教训警示人类，使人类开始越来越理性、全面地看待水电工程建设的利弊得失，开始对因建设不当给生态环境带来的难以逆转的损失感到切肤之痛。
    中国也是同样，必须直面水电工程建设中的生态环境保护问题。
    （1）水电工程建设对生态环境的干扰
    自有人类以来，为寻求生存的所有的人类活动对自然界的干扰就从来没有停息过。水电工程建设同样地也会对原有的自然态的生态环境带来大小、长短、利弊不一的干扰和影响。在河道上修建了挡水建筑物（特别是大坝）之后，阻挡了河道上原有的水流，上下游的水动力特性的巨大变更使原有的河势、泥沙输移、河口形态、上下游水体的自净能力、生物物种的生存空间等等都随之发生变化；水库库区淹没土地、森林不仅会引发相应的环境问题，更重要的是被迫搬迁的移民，他们的生存空间将发生巨大的变化；工程的修建还会面对历史文物、自然保护区的保护、生物物种，以及地质安全等的一系列复杂问题。这些干扰或影响是必须直面、不可回避的。
    应当看到，随着社会的进步和发展，人类对水电工程建设对生态环境干扰或影响的利弊、得失关系的认识也在不断地深化。近年来，我国的科学家已在努力探寻在流域开发过程中各个梯级在时、空两个层面上对生态环境的互动、累积影响关系，这是新的、更重要层次上的探寻。我国2003年颁布的《环境影响评价法》中对流域开发实施规划环境影响评价的有关条款正是出自上述认识。尽管迄今为止，我国还未见有一条大江大河完成了全流域开发的规划环评工作，但是有了法律规定，就表明了有法可依，表现了我国在科学对待工程建设上的巨大进步。
    但是，人类在科学认知上的不足是永恒的，在水电工程建设领域同样也是如此，还有可能对工程引发的生态环境不利影响的认识不足或防范不力。包括在长江三峡工程蓄水之后库区雾天有所增加、局部库湾出现富营养化现象、大坝下泄水流过氧对鱼类生存不利，以及下泄水体对长江中下游冲淤关系变化的影响等，均需进一步深入研究，并寻求有效对策。
    （2）历史的教训
    我国和世界上许多国家一样也经历了认知上的不断进步过程。
    以黄河上的三门峡水库为例，造成当今举步维艰、进退两难境地的原因，除了当时决策机制上的问题，未能认真听取各种不同意见之外，很重要的原因是当时的决策者和建设者们认知上的缺陷，包括对工程建设对生态环境、防洪关系、移民问题等影响的认识远远不足或根本没有考虑到。埃及尼罗河上阿斯旺水库虽然发挥了巨大的经济、社会效益，但当初建坝时更多地关注了发电和防洪效益，而在相当程度上忽视了对下游盐碱化的防护及河口的冲刷等，造成了相当一段时间内世界范围的指责和批评，这是建设目标上的缺陷造成的苦果。另外，中国大约1500万水库移民问题尚未得到彻底解决的问题，实质上也是欠了生态环境的债，给今后的弥补、补偿带来了很大的困难等等。
    正是这些教训和经验，使得当今有这么多人关注水电工程建设的利弊得失，特别是关注水电工程建设对生态环境的影响问题，这是社会的巨大进步。争论与探讨对最终的抉择必将是有百利的。
    （3）科学确定建设目标的重要性
    以人为本的理念要求水电工程的建设目标必须把生态环境保护放在重要的、制约性的、首当其冲的位置，即工程的建设目标决不能够与维持或塑造一条有健康生命的、可持续利用的河道相悖。但是迄今为止，在我国已建的水电工程建设目标中，几乎没有一个明确地把生态环境保护列为其中，更不要说是首当其冲；我国还未曾见有在工程的运行规则中利用、调度水动力特性改善或保护水库上下游水环境的实例；我国实施对流域开发的规划环境影响评价还刚刚起步等等，这些都说明了在我国的水电工程建设领域离科学地确定建设目标还差得很远。
    是否确实重视、实施水电工程建设中对生态环境的有效保护，将直接影响到我国水电工程建设领域能否健康、可持续地发展，作为第一步，科学地确定建设目标，即将对生态环境的有效保护真正放在制约性的位置，是工程最终成败，能否经得起实践、人民、历史检验的关键。
    （4）我国当前水电工程建设中需重视的问题或倾向
    温家宝总理在2004年政府工作报告中围绕着科学发展观战略阐述的关于要“强化生态环境监管”，“加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听政制度、决策责任制度”，“弘扬求真务实精神，树立科学发展观和正确的政绩观”，“立足当前，着眼长远，不急功近利”等内容，对我国当前正轰轰烈烈进行的水电工程建设热潮同样有十分重要的警示作用，应当进一步重视当前存在的一些问题和倾向，并寻找出解决或应对的手段和措施。
    （1）对“发展是硬道理”的科学理解问题。“发展”应当是可持续意义上的发展。“可持续”意味着当前的建设不能以损害后代人的利益为代价。但是当前还是可以看到，我国有些地区受到一些经济关系的连环影响或驱动，“跑马圈地”开发水电，甚至无视国法，不认真做好工程建设的环境影响评价就草草上马，为此隐含了很大的生态甚至安全的危机。应当清醒地看到急功近利的政绩观与对子孙万代负责之间的尖锐矛盾，并采取有力措施，引导、提倡正确的政绩观和认知论，把建设引到正确的轨道；
    （2）对“发展”和“保护”之间如何认知和把握一个合理的“度”，迄今为止，还缺乏具体量化的方法和手段。包括生态环境保护与流域或区域经济、社会协调发展的互动影响关系等，均亟待加大投入研究，否则只能停留在观念上的进步，仍难以对决策提供支持；
    （3）我国的《环境影响评价法》刚刚颁布，依法行事力度尚严重不足。流域开发的规划环境影响评价工作刚刚始步，标志着我国环境和资源的立法步入了一个新的阶段，但对其必要性的认识尚需时日，且“规划环评”的实施细则尚待落实。原国家环保局局长曲格平在“环境问题从源头抓起”一文中提到了“政策环评”的问题，认为在我国也应当对政府的政策进行环评，只是因为目前在我国对此立法的时机尚未成熟，故在2003年颁布的环境影响评价法中未将其列入。笔者认为对“政策”实施环评是非常重要和必要的。历史经验表明，许多政策的制定，所涉及到的领域、层面往往非常广，其间的交互影响也往往十分深远，但因种种原因，“战略环评”未能列入新颁布的《环境影响评价法》中，实施“战略环评”这一更高层次上的举措在我国还为期遥遥；
    （4）现存的机制上的问题。因目前实施环评的单位多与业主等在经济上有从属关系，难以真正体现环评工作的科学性和公平性等。
3．对水电工程的建设目标、亟待落实强化生态环境监管的若干建议
    （1）明确水电工程建设的重要的、制约性的或首当其冲的目标是实施生态环境保护，并将其贯穿到规划、建设、运行的全过程。国家应当进一步加大投入，力保相关措施的可持续实施；
    （2）依法严格做好流域开发的“规划环评”工作，重视开发的社会、经济影响评价，并尽早推动“政策环评”纳入法律轨道；
    （3）尽早进行监督机制的改革，采用具有独立法人资质的权威或中介机构承担环境影响评价工作，保障环评工作的真正公正、有效性；
    （4）对流域水电开发的生态环境影响及相关的保护对策实施终身监督机制，并研究建立相应的责任承担或追究制度；
    （5）坚持“以人为本”和“公平、公正”的原则，确实体现决策过程的公众参与，特别是保障落实移民的可持续发展生存空间；
    （6）依据新颁布的《环境影响评价法》中的相关内容，适时修编各级流域的水资源开发利用与保护规划；
    （7）在体制管理上，将流域的水能资源开发利用规划逐步纳入水资源协调管理的轨道；
    （8）研究推行“绿色水电”或“绿色大坝”的评价、认证制度，研究建立生态环境影响的量化评估、补偿体系，推动生态环境保护工作的落实。
4．结语
    水利部部长汪恕诚提出的人与自然和谐相处的理念，具体到水电工程建设领域，可理解为水电工程建设与自然和谐相处，更具体言之，就是确保水工程建设的生态环境可持续保护，应当讲这是社会进步和人类在认知自然上巨大进步的体现。面对我国当前轰轰烈烈的水电建设态势，切实采取有效措施，强化生态监管，并将其贯穿于工程建设和运行的全过程，将具有重大的战略意义。为此亟待进一步加强相关的法律法规和制度建设，有效实施生态环境监管才可望得到的真正保障。