秦大庸
中央国家机关分校水利部第27期进修班
摘 要：科学发展观，是以马克思主义的世界观和方法论，对社会发展的客观规律的全面认识和系统把握，是我国经济社会发展的重要指导方针，水利作为国民经济的支柱性基础产业，必须以科学发展观统筹水利与国民经济的协调发展。首先，坚持发展是第一要务，将城乡饮水安全、防洪减灾、水资源可持续利用、水生态环境建设作为水利基础设施建设的战略重点，随国民经济发展加大投入力度；其次，紧紧围绕以人为本这个核心，通过建设农村饮水安全工程体系、防洪减灾保障体系、水资源供给和高效利用保障体系、水生态环境安全保障体系，推进生态文明建设；第三，按照全面协调可持续的要求，通过全方位水安全保障体系建设来实现水利与国民经济全面发展，通过调整水利投入结构和方向来统筹水利与国民经济协调发展，通过节水型社会和跨流域调水工程建设来保障经济社会可持续发展；第四，遵循统筹兼顾的根本方法，正确处理水利投入在国民经济发展中的比例关系，充分利用水利投资的直接、间接经济效应和后向拉动效应，根据社会经济的发展和自然的变迁合理调整不同行业的水利投入，客观认识南水北调与南方粮食安全之间的内在关系。
关键词：水利、国民经济、协调发展、饮水安全、防洪减灾、高效利用、生态环境
科学发展观，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是对社会发展的客观规律的全面认识和系统把握，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。水利作为国民经济的支柱性基础产业，水利建设与国民经济发展之间存在着错综复杂且互为反馈的内在联系，因此，以科学发展观统筹水利与国民经济协调发展，是水利建设走中国特色社会主义发展道路的内在要求，是国家和不同地区经济社会可持续发展的基本组成和重要保障。
一、坚持发展是第一要务，加快影响民生的重大水利基础建设
新中国成立60年来特别是改革开放30年来，水利在促进经济发展，保持社会稳定，保障供水和粮食安全，提高人民生活水平，改善人居环境和生态环境等方面做出了巨大的贡献。由于人口的增长、经济的发展及城市化速率的加快，对水资源的需求急速增加，水资源面临越来越严峻的挑战。饮水安全问题亟待解决，水资源短缺问题愈加突出，洪旱灾害交替发生，洪水风险损失加大，生态环境问题有增无减、污水治理与环境保护形势逼人。
1、防洪减灾是保障经济社会发展的一项长期而艰巨的任务
我国是世界上洪涝灾害最为严重的国家之一。目前，全国70%以上的固定资产、44%的人口、1/3的耕地，数百座城市以及大量重要的国民经济基础设施和工矿企业，都分布在主要江河的中下游地区，受洪水威胁严重。目前仍有70%的城市未达到国家规定的防洪标准，部分堤防仍存在着不同程度的隐患；蓄滞洪区安全建设严重滞后，缺乏灵活运用的条件，启用困难；40%的水库带病运行，对下游构成严重的洪水威胁；有些地方仍然盲目围垦河湖，严重侵占行洪通道和调蓄空间。随着防洪保护区和蓄滞洪区内的经济存量、人口密度、社会财富大幅度增长，洪水灾害的风险和损失将进一步增大，因此，防洪减灾体系建设仍是我国水利建设的一项长期而艰巨的任务。
2、突出的缺水问题导致水资源供需矛盾更加尖锐
目前，全国正常年份缺水量近400亿m3，其中灌区缺水约300亿m3，平均每年因旱受灾的耕地达3亿多亩，年均减产粮食300亿kg左右；还有近2亿人的饮水安全问题；城市、工业年缺水60-100亿m3。全国660座城市有400多座城市缺水，其中108座严重缺水，尤其是京津等特大城市。全国地下水多年平均超采70亿m3，地下水超采区总面积达18万多km2，部分地区发生地面沉降、海水入浸现象。随着人口和经济社会的持续快速增长，水资源供需矛盾将更加突出。缺水已成为我国经济社会发展的严重制约因素。
3、生态环境恶化对经济社会协调发展形成严重挑战
长期以来先经济后生态的水资源开发利用方式，使得生态环境恶化，物种减少，进而影响水资源的良性循环。根据生态环境保护和建设的要求，我国制定了《生态环境建设规划纲要》，合理的生态环境需水量将优先予以满足。生态环境需水量主要集中在北方干旱半干旱地区。根据有关研究，西北内陆河地区生态环境需水量超过400亿m3，海河流域为80亿～100亿m3，黄河流域为210亿～260亿m3，淮河流域为80亿～100亿m3。则北方地区生态环境需水量为770亿～880亿m3。如何合理安排生态环境需水要求，正是我国水资源所面临的严重挑战。
4、水环境不断恶化进一步加剧了水资源紧缺状况
根据2007年中国水资源公报，全国工业废水和城镇生活污水排放量达750亿吨，城市污水处理率不足40%，大量未经处理或不达标的废污水直接排入江河湖库，造成严重的水污染。据全国水环境监测资料，全国700多条河流14.36万km评价河长中，I、Ⅱ类水仅占4.1%和28.2%。流经城市的河段60%为IV类或劣V类水，近50%城市地下水遭到污染，许多淡水湖泊水体富营养化严重；118座大城市中约有97%的浅层地下水受污染；近岸海域劣Ⅴ类海水占35%。水环境污染已成为我国突出的水问题。
综上所述，新中国成立以来，我国水利事业取得长足的发展，但特殊的水情决定了我国治水任务的长期性和艰巨性，应当把城乡饮水安全、防洪减灾、水资源可持续利用、水生态环境建设作为国家基础设施建设的根本任务和战略重点，加大投入力度，适当超前发展。
二、紧紧围绕以人为本这个核心，解决人民群众关心的水利问题
今后一个时期，我国经济将长期持续稳定发展，工业化进程将会加快。预计2030年人均GDP有望达到甚至超过中等发达国家水平，城市化水平届时将达到60-70%。为保证粮食安全和农村经济发展，全国需要确保30亿亩的播种面积、18亿亩的耕地面积和9.5亿亩的有效灌溉面积。因受耕地资源限制，新发展的灌溉面积80%以上位于水资源短缺的北方地区。
1、加快农村饮水安全工程建设，切实保障人民群众身体健康
现阶段，我国农村饮水安全形势仍然严峻，每年因饮水水质问题造成的对人生命的危害，实际上要高于洪水造成的伤亡，华北、西北、东北和黄淮海平原地区的6300多万人饮用水含氟量超过生活饮用水卫生标准，造成驼背病、骨质疏松、骨变形，甚至瘫痪而丧失劳动能力。加快农村饮水安全工程建设，是保障和改善民生的迫切需要，是水利行业落实科学发展观以人为本的具体表现。从2000年以来，中央和地方共投入616亿元，解决了1.6亿农村人口的饮水困难和不安全问题。目前，全国仍有近2亿农村人口饮水不安全，1/3的乡镇缺乏符合标准的供水设施。“十一五”期间，我国将重点解决高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等饮用水水质不达标以及局部地区饮用水供应严重不足问题，到2010年，使无法得到或负担不起安全饮用水的人口比例降低三分之一；到2020年，使城乡居民饮水达到安全或基本安全。“十一五饮水安全规划”实施两年多来，已经取得阶段性成效。
2、建立防洪减灾保障体系，保障人民群众生命财产安全
根据我国的洪水、水灾和防洪的特点，按照人与自然和谐发展的规律，未来的防洪工程体系建设方向应侧重于非工程措施的完善配套和工程的巩固、管理维护，在不降低标准前提下进行必要的局部调整，使其形成一个有机的整体，发挥综合防洪功能。
第一，由洪水控制向洪水管理转变。倡导“人水和谐”、“给洪水以空间”，让洪水为人类提供更多的利益。减少洪水高风险区的盲目开发，综合运用蓄滞洪区，发挥滩区防洪作用，提高社会防洪减灾能力，修复洪水生态功能。
第二，防洪工程管理投入向欠发达地区倾斜。我国目前的防洪工程体系总体上与防洪区社会经济发展水平相适应，今后建立起稳定的防洪工程维护管理的投入渠道和保障工程得以有效管理的政策与机制，经济相对发达地区，例如珠江三角洲、长江三角洲、深圳等的防洪工程维护管理费用目前基本上可以自筹解决，国家在防洪工程管理方面投入的重点在于欠发达地区。
第三，防洪除涝并重，加强局部地区涝灾防治。由20世纪90年代以来的水灾统计资料看，涝灾在水灾损失中所占的比例呈增长趋势，目前涝灾损失约为河道洪水的2倍，这一特点在南方流域中下游平原地区和城市表现得尤为突出。因此，防洪和除涝要统筹考虑，局部地区要加强涝灾防治。要因地制宜采取退田还湖、移民安置等方式，有效地增加内湖水面面积；配合城市化进程和小城镇建设的总体规划，建设城市雨洪利用设施，以城市为重点防护对象，形成江河层次化防洪除涝格局。
3、建立水资源供给和高效利用保障体系，保障城乡人民群众用水安全
第一，建立水资源优化配置体系。建立各地区水资源利用宏观和微观指标体系，加强需水管理，抑制不合理需求。利用科学的手段，正确分析国民经济发展、人民生活水平提高和生态环境保护之间水资源合理分配的关系，高效配置有效的水资源。水资源配置体系分为：国家宏观水资源配置、流域水资源合理配置、区域水资源合理配置、城市水资源合理配置等。
第二，提高城镇供水普及率，发展农村集中供水。我国现状城市供水系统普及率接近97%，但其中自来水系统供水量只占56%，单位自建供水系统供水量占44%，后者的水质条件尚缺少保障。在有条件的城市周边，尤其在北方地区必须严格控制自备井，遏制地下水超采现象，集中力量建立农村集中供水区，随着城市化发展集中供水区逐步并入市政管网，实现城乡水务一体化管理。
第三，提高用水效率和节水水平。我国水资源的有效利用率和节水水平，明显低于发达国家。我国的工业万元产值取水量2007年为229m3，而日、美等国已低至10m3以下。我国工业用水重复利用率为70%，远低于发达国家90%以上的水平。农业用水的绝对量和相对量都很大，现状农业用水量占全国总用水量的61.8%，农业灌溉水利用系数全国平均为0.46左右，也远落后于世界先进水平（0.7~0.8）。
4、建立水生态环境安全保障体系，推进生态文明建设
对生态环境保护的水利行动是对过度开发的一种补偿和挽救，属于问题驱动的被动决策，尚需建立主动的生态环境保护决策机制。流域水资源规划、开发、管理、保护中，应加强河道内生态径流量的内容。在我国，当前迫切需要解决的是北方半干旱和干旱地区的生态用水问题，其关键一是控制河道外社会经济耗水量，二是保障生态目标的需水量，其中重要指标是内陆流域的天然绿洲用水和入海水量。要继续加大退耕还林力度和天然林保护；加快跨流域调水和水资源工程建设，改善生态环境；在内陆河流域合理安排生态用水，恢复绿洲和遏制沙漠化。
水环境保护的根本是源头治理，源头治理的核心不仅是污染源的削减和污水处理，而且是通过产污过程的管理，通过产业结构调整、促进清洁生产、提高用水效率等手段，实现源头污染的削减。具体地说，要加强水功能区管理、制定功能区保护的水质目标和污染物总量控制方案、加强排污权分配和市场交易与转让、江河湖库排污口监控及调整、江河湖库水污染防治、改变农业生产方式，减少面源污染。
三、按照全面协调可持续的要求，为经济社会发展提供系统支撑
纵观新中国成立以来的水利建设实践，新中国成立后的前30年，通过大规模的防洪工程和水资源开发，中国水利的发展主要是以工程为主、为农业服务为主体的时代，后30年的水利建设在加强水安全的同时，逐步开始转入强调水管理、节水、水生态、水环境、法规等领域，水利从农业的命脉转变为国民经济的命脉，全方位为国民经济建设服务，这是水利发展阶段的历史性的根本性变化。
1、通过水安全保障体系建设，实现水利与国民经济全面发展
新时期我国水利发展应当围绕水安全保障体系建设全面展开，其要点包括：① 加强防洪减灾体系建设，② 以保障粮食安全和用水安全为主的节水型社会体系建设，③ 防治水污染、提高水生态功能与价值的水资源保护体系建设，④ 以水土保持为中心的生态环境保护体系建设等。
在适宜的水利投入下，未来水利建设对国民财富将发挥巨大的保障和增值作用，水问题造成的损失将由本世纪初占当年GDP比例5.49%降为2010年的3.84%和2020年的2.14%。各项水利投资对国民经济发挥的作用显著，其基础性、资源性、战略性地位不断得以显现和上升。2010年增加单位投资的效益为促进当期社会总资产（GKP）净增加1.64元，2020年增加单位投资的效益为促进当期社会总资产（GKP）净增加1.96元。随着时间的推移和社会财富的增值，水利投资将会体现更高的效益。
2、通过调整水利投入结构和方向，统筹水利与国民经济协调发展
要保证区域经济的持续发展以及水资源的可持续利用，要求产业用水状况必须与当地水资源状态相适应。在缺水地区，应减少大耗水行业和高污染排放部门的产品生产，如造纸、农业等，多发展节水污染少的高科技产业和第三产业；对丰水地区，相对可多增加高耗水多污染排放的产业部门，转移缺水地区的供水矛盾；最终通过产品贸易，达到消费需求整体平衡。
目前我国水利投资的结构还不尽合理，需随着各类水问题的发展趋势适时调整。在投资方向上，南方应以防洪除涝为重，北方应以供水为主。长江、淮河珠江以及海河流域水污染治理不容忽视，将成为水利投资的首要方向。黄河、长江流域水土流失问题必须予以高度重视，生态环境投资必将不断上升。总体来说，北方地区的比重增加，南方地区比重降低。变化的原因在于供水工程的中期投资比重比防洪工程要高，北方地区水资源短缺，投资比重必然上升。
3、通过节水型社会和跨流域调水工程建设，保障经济社会可持续发展
建设节水型社会和实施必要的跨流域调水工程，我国北的缺水状况将得到有效缓解，而南方可达到基本不缺水。其中松花江流域在2010和2020水平年基本不缺水；辽河流域在2010年通过实施东水西调工程使缺水状况得以缓解，但2020年还需要考虑从松花江流域的调水才能基本解决其缺水状况；得益于南水北调东、中线一期工程的实施，2010年海河流域的缺水局面得到了极大的缓解，但缺水依然比较严重，淮河流域缺水基本可得到缓解；而由于南水北调东、中线对黄河流域缺水调控的影响不大，因此其缺水显得更为突出。内陆河流域，由于未来规划的供水工程比较多，所以缺水也将大大缓解。
四、遵循统筹兼顾的根本方法，着力处理好四个方面关系
1、正确处理水利投入在国民经济发展中的比例关系
党的十六大和十七大均把保护环境和保护资源建设生态文明列为基本国策，强调要加强基础设施建设和生态环境建设，对抓紧解决部分地区水资源短缺和农村饮水安全问题，建设南水北调工程提出了明确的要求。水利投入总体水平与国民经济发展规模、水旱灾害状况、水资源开发利用的规模等诸多因素有关。国家经济发展到一定水平，水利投入占国家总支出和GDP的比例会逐渐呈现下降趋势，但保持在某一比较稳定的比例（如日本的中央水利支出占同期GDP的0.8%-1.1%），水利投入绝对值随着经济发展迅速增加，反映了水利与国民经济的关系密切程度；水利投入结构一般表现为水资源开发时期以工程建设投资为主到逐步过渡到以管理投入为重，后又呈现水环境投资比重显著增长的发展态势；在我国的任何经济发展阶段，防洪抗旱投资在水利总投资中始终占有较大比重，反映了防洪抗旱减灾对经济社会发展的重要性。
2、充分利用水利投资的直接、间接经济效应和后向拉动效应
建国60年来，水利建设取得了巨大的成就，对国民经济的发展产生了重大的不可替代的促进作用和安全保障效应。由水利投入占用产出分析计算，水利基建单位投资对国民经济的直接贡献（包括防洪、供水、灌溉、水电、水土保持等）为3.11元，对国民经济其他行业的拉动作用的间接效应为0.50元。水利对国民经济另一重要拉动作用是较大的就业效应，从水利建筑业统计数据分析，每亿元总产出对劳动力的直接占用量为2590人，间接就业效应更大，水利建筑业的就业总效应可达到12万人/亿元左右，在所研究的30个国民经济部门中位列第五位。
3、根据社会经济的发展和自然的变迁合理调整不同行业的水利投入
水利投资对国民经济的效应，既有正效应，也有负效应，还存在一定的投资风险和机会成本。随着社会经济的发展和自然的变迁，水利所面临的基本任务会不断地发生变化，因此，具有不同功能与效用的各类水利工程的重要性程度在不同时期也会有所不同，投资的重点和结构也必将要随之不断地调整。随着经济的发展和人民生活水平的改善，水资源短缺和生态环境问题将更加突出，加强水利设施的供水保障作用、防治水污染和改善生态环境将成为近期和未来水利建设的工作重点，供水工程、水环境污染治理和水土保持的投资占水利建设总投资的比例应适当增加；随防洪减灾工程体系的逐步建成，防洪投资比例会逐步下降并稳定到某一水平。未来四大水问题的合理投资比例为防洪减灾、保障供水、水污染治理和生态环境建设分别为29%、35%、27%和9%。
4、客观认识南水北调工程与南方粮食安全之间的内在关系
由于我国天然的水土资源不匹配，南方人多水多地少，导致现状南方地区必须从北方输入大量农产品，这相当于从北方地区调入约为500亿m3左右的虚拟水量（调入农产品所耗用的水资源量），其中260亿m3来自南水北调东中线工程受水区的黄淮海地区，其调出量已经与南水北调东中线工程的可调水量基本相当。若扣除南水北调东中线工程向北京、天津和江苏等地的调水量，黄淮海地区的虚拟水调出量已经超过了该地区南水北调工程的受水规模。黄淮海和东北地区，在支持其他区域发展，保障国家粮食安全方面发挥了不可替代的作用。因此，保障这一地区的水安全对于维护社会稳定、保障国家粮食安全意义重大。在目前及将来虚拟水区域关系不发生根本性变化的情况下，外流域调水工程不仅是解决我国北方地区水资源短缺和优化农业资源合理配置的有效途径，也是保障国家粮食安全，维护社会稳定，促进社会经济可持续发展和造福中国人民的重大举措。
参考文献
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