中国水科院防洪抗旱减灾研究所
一、引言
自人类脱离渔猎生活，进入农业社会，居有定所以来，沿河湖的洪泛平原和阶地，便因其优越的水土资源条件，成为人类开发利用的首选场所。生产技术的发展、生产力的提高和稳定的生活环境，使人口不断增长，导致对洪泛区进一步开发利用的需求。经过约5000年的开发和繁衍，到20世纪末，中国的洪泛平原，山区河流阶地，甚至河道的滩区基本上被开发殆尽。
洪泛区的土地开发利用造就了中国农业文明，也是现代文明发展的主要场所，这种开发是社会发展的大势和必然。
对洪水不时泛滥场所的开发和利用，必然会引致洪水问题。“汤汤洪水方割，浩浩滔天，下民其咨。”在尧、舜、禹时期，黄河流域连续出现特大洪水，淹没了平原，包围了丘陵和山岗，人畜死亡，房屋积蓄都被洪水吞没。在同一时期，西方也有“诺亚方舟”的传说。都表明洪水对人类和人类文明发展的巨大威胁和影响。这种威胁和影响一直伴随着洪泛区的开发过程。
为应对洪水影响，保护发展成果，几千年来，人类在对洪水特性、人水关系认识的基础上，随着技术的进步，先后采取了堵、疏、筑堤、开辟分洪道、设置蓄滞洪区、建设防洪水库等防、疏、泄、蓄的措施。发展到现在，各流域基本都形成了由堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道组成的防洪工程体系。
禹疏九河之后，自战国时期起，堤防便成为防御洪水，保护财产和推动进一步开发的主要手段，尽管中途有“贾让三策”的提出，在中国以堤为主的防洪策略一直延续至今。
进入工业文明之后，技术的发展使人类对改造自然的能力充分自信，认为已经找到了“撬动地球的支点”，根治和消除洪水的工程规划和建设曾一度成为决策者和工程师追求的目标。
由于受降水的随机性、不可预见性，工程的经济、安全和社会问题，以及近来认识到的工程对生态环境影响等因素的制约，实际上，工程只能防御一定量级的洪水。在极端情况下，工程还有可能出现失事，使洪水的破坏力放大，例如溃坝。
在认识到以工程控制洪水策略的局限性之后，20世纪40年代美国的吉尔伯特•怀特（Gilbert F. White）首先提出了协调人与洪水关系，以工程、洪泛区土地管理、洪水保险、建筑规范、应急响应等措施有机组合的综合的减灾思想。在中国，20世纪90年代国际减灾十年计划的启动和随后发生的1991年和1998年洪水，虽然实际决策结果的主流仍和历史上洪水过后一样，按新的水情设计工程、加高加固堤防，但也促使决策者、研究人员和社会人士开始反思“控制洪水”策略的得失，在对洪水、洪水灾害特性，洪水与社会、经济、生态与环境以及发展等关系的认识不断深化和提炼后，2003年以科学发展观为指导的新的治水思路基本形成，由“洪水控制”转向“洪水管理”的策略正式提出，这是科学发展观在我国防洪减灾领域的重要体现。
二、科学发展观与洪水管理
科学发展观要求以全面、综合、协调和可持续的思想引领各项事业的发展和进步；要求在深入认识自然、社会、经济发展规律的基础上顺应规律可持续地实现人类的物质与精神需求；要求在充分发挥市场机制有效率地配置资源生产个人消费品和服务的同时，政府应当承担起消除“市场失灵”的角色，提供公共产品和公共服务，满足人民的安全、公平、基本生活保障和发展的需求。可见，落实科学发展观的根本目的是实现人类的共同发展、富裕、幸福和安宁。
洪水管理属于公共产品生产和公共服务范畴，所以政府是洪水管理的行为主体，洪水管理也是政府践行科学发展观的重要方面。
洪水管理的概念是相对于单一的以工程措施控制或消除洪水灾害的观念提出的，与通过工程控制洪水不同，其对象不再限于“洪水”，还包括土地和人的行为管理。就目前对洪水自然规律的认识，人类并不具备完全控制和消除洪水的能力，而且一味强调控制洪水还会导致洪水为人类服务功能（例如滋润土壤、补充地下水、维持健康的水生态系统等）的削弱或丧失；以经济规律（边际成本递增和边际效益递减）衡量，单一的以控制洪水为目标的工程建设到达一定程度后，便会出现成本大于效益，社会总福利减少的结果；此外，单一的防洪工程建设还会导致洪水风险的转移，造成社会不公平和区域之间的矛盾等。可见从全面、协调、可持续的观点衡量，控制洪水的策略与科学发展观是有差距的。
洪水管理指政府以公平的方式，采取综合的措施，管理、利用洪水和土地，规范人的开发和防洪行为，减轻洪水灾害影响，最小化生命损失和最大化社会福利的过程。由这一定义可见，洪水管理的理念正是以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观的具体体现。
三、洪水管理与发展
洪水管理并不排斥防洪工程的建设，实际上工程防洪措施是洪水管理的重要组成部分。在人口持续增长，洪泛区开发在社会财富的积累中占相当份额或主要份额，具有举足轻重的作用时，建设适当的防洪工程体系，为社会经济相对稳定发展提供保障是治水的主要任务。世界上有洪水问题的国家，都曾经或正在经历这一工程防洪阶段。
对于人、土地开发利用与洪水和防洪的关系，古代人就已经有了一些朴素的辨证认识。“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高毋近旱，而水用足；下毋近水，而沟防省（《管子•乘马》）。”出于对筑堤防御黄河洪水，“增卑倍厚，劳费无已，数逢其害”问题的认识，汉代贾让提出了他的“上策”：在黎阳遮害亭开口，将黄河约束在西边的大山和东面的金堤之间宽广的区域，迁移其中的居民，使黄河“左右游波，宽缓而不迫”，则可“河定民安，千载无患。”历史上凡大洪水（包括1998年洪水）发生后，或者洪水问题严重时期，总会出现“人水争地”的讨论，所谓“人与水争地为利，水必与人争地为殃”，甚至更有极端者，认为“宜任水势所之，使人随高而处（汉明帝）”，对洪水“听之所趋”，“无违其性（宋神宗），”“让人类远离洪水（现代）”。无论是“束洪水于河道之中”，还是“让人类远离洪水”都是人水对立的“零和”博弈，是不可取的。人类应寻求“人水共存”的治水和“利水”模式，在合理利用和保护洪水风险区土地的同时，充分发挥洪水的资源、生态与环境特性，实现社会福利最大化。
但凡人类进入洪泛区发展，但凡洪泛区的开发有利可图，人类利用洪水曾经不时泛滥、将来也有可能泛滥的土地，即所谓“人水争地”是不可避免的，也是一种合理的选择，在人口不断增长、粮食需求压力巨大的以农业为主的时期尤其如此。
200多年前，马尔萨斯在《论人口原理》（1798）中描绘了一幅足以使人悲观丧气的未来情景：开始，人口稀少，土地富裕，增加的人口可开发新的土地，而且新的生产技术和发明将提高人均生活水平，这是一个人类发展的黄金时代。一旦所有有利可图地开发的土地被全部占用，黄金时代即告一段落，新增加的人口只能在已开发的土地上谋生，土地成为稀缺的资源。若任由人类自然繁衍，人口将以几何级数（1，2，4，8，16，32，……，）的趋势增长，每隔一代人（约25年）翻一番，最后人口将多到无立足之地。但因为土地总量固定不变，劳动投入在固定土地上的不断增加，最多使粮食按算术级数（1，2，3，4，5，……，）增长。由此马尔萨斯得出结论：
“随着人口的加倍再加倍，正象地球的体积减半再减半一样 —— 直到最后缩减到这种程度，粮食和基本生活资料下降到生存所必需的水平以下。
由于自然界提供的土地数量是固定的，收益递减规律发生作用，粮食生产不能按几何级数与人口保持同步。”
马尔萨斯认为上述的人口增长是不能长久，开始他认为瘟疫、饥谨和战争将使人口保持在维持基本生存的水平，而后，则寄希望于抑制生育的措施。
马尔萨斯所勾勒的这种令人不寒而栗的图景，不幸正在一些第三世界国家部分地成为事实，在20世纪70年代的中国似乎也在滑向这一景地。即使是现在，在我国的一些地区，人们还在越来越贫瘠的土地上为最基本的生存而辛勤劳作。
贾让的治黄上策之所以在当时未被采纳，最重要的原因是，那时以农业为主的中国社会经济发展尚需仰仗贾让建议放弃的大片的土地资源养育位于中国政治经济文化中心的大量人口。
马尔萨斯的理论在今天看来失于简单化。一方面，在社会发展的一定时期，由于生产技术的进步，产量可能会超过人口增长，当然若人口仍按几何级数增长，最终还将会供不应求；另一方面，因技术进步带来社会财富和生活水平迅速提高的同时，一些西方国家的人口增长率开始下降，甚至出现负增长。由此发展形成现代的人口观。
但对于类似中国的情况，若期望自然过度到那些西方国家人口增长状况，如果不是中途因人口压力致使支撑社会发展的资源系统崩溃，也必将经历一个漫长而痛苦的阶段，一如马尔萨斯描绘的某些惨烈的情景。因此一种驱动力，即抑制人口无节制增长的计划生育政策是必须的。
现代人口理论描述了如下的人口迁移过程。第一阶段，基本是农业社会时期，高出生率和高死亡率使增长相对缓慢。在中国这一阶段大致维持到清朝初期（18世纪），在从秦统一中国后的2000多年的时期内，总人口由几千万增长到1亿左右；第二阶段，早期发展，医学的进步使死亡率下降，而出生率不变，人口急剧增长。这一阶在中国由清朝中期持续到20世纪80年代，人口由1亿多快速增长到10亿左右。特别是在20世纪50年代至80年代的40年间，人口大约增加了6亿；第三阶段，晚期发展，低婴儿死亡率、城市化和教育的普及使许多家庭愿意少要孩子，甚至强制性的计划生育政策，降低了出生率。人口增长依然较快，但势头开始减缓。这一时期在中国大约持续到2030年，总人口约达到16亿；第四阶段，成熟，夫妇成功地实行了节育措施，两个人都愿意走出家庭，参加工作，家庭期望的（以及实际的）子女数在2个左右，甚至更少，从而净人口增长率接近于零或负增长。与此对照，马尔萨斯的悲观推断在上述第一和第二阶段大致是可信的，而丰衣足食的第三和第四阶段则与马尔萨斯的预言背道而驰：人口增长速度下降，直至稳定。马尔萨斯的预言的真理性成分至少警醒了中国的决策者，使控制人口增长成为一项基本国策。
由于正在实行的严格的计划生育政策，中国的人口迁移状况处于第三阶段的后期，并约在20年后步入第四阶段。
城市化的发展是影响人口迁移进程的重要因素，不仅使大量的农业人口脱离了对土地的依存，推进了新技术和新的耕种模式（机械化的规模经营）的运用，有效地提高了粮食产量，而且改变了人的生育观念，促进了人口迁移向第四阶段过度。
我国现时所处的人口迁移阶段和城市化快速发展对农业人口的巨大的吸纳能力；洪水风险区内规模化经营土地的农户家庭财产构成由农作物和不耐淹的平房、土房为主转变为农作物、较多的储蓄和耐淹的楼房并重，而使其抗御灾害的能力显著提高；粮食压力的减少使得更多的洪水风险较高的土地有转变为耐水性产品和生态用地的需求和可能，为治水方略的调整提供了社会条件。
我国防洪工程经过上千年的，特别是近50多年的建设和不断地适应于洪水特性的调整完善，已形成了较为合理的以堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道、闸坝及排涝设施组成的互为支撑和补充的有机体系，基本上可以保证占洪水风险区资产90%以上重要城市和主要保护区的安全，为社会经济的持续稳定发展提供了防洪安全保障，也为由洪水控制向综合的洪水管理策略的转变提供了工程基础。
合理的洪水管理模式是在对一国或一流域或一区域一定时期的社会、经济、环境和行政约束条件分析和对未来发展趋势预测的基础上形成的。这也是构建科学发展模式的基本出发点。
与洪水控制策略不同，洪水管理不仅要在认识洪水特性的基础上，规划建设防御洪水的工程体系；还要考虑防洪工程体系的经济可行性，而不是简单地以某一历史洪水或某一再现期的洪水作为工程规划和建设的基准；考虑防洪与发展的关系，以采取综合的，包括促进洪泛区土地合理有效利用规范、风险分担政策和应急体系等，而不是单一的工程措施，减轻洪水影响，保障社会的可持续发展；考虑稀缺的社会资源在洪水管理与其他公共部门的合理配置，以实现资源的效率；考虑社会公平性，并针对洪水管理措施可能造成的不公平，加以补救；考虑洪水的生态和资源等效益的维持和发挥。
总之，洪水管理是以支撑社会经济可持续发展，实现社会经济效益最大化为目标的。
四、政府在洪水管理中的作用
与可通过市场机制（即所谓“看不见的手”）合理配置资源、生产社会所需的消费品不同，防洪减灾事业主要属于公共产品的范畴，公共产品具有的共同消费和非排他性消费的性质，使得通过市场机制对其进行资源配置成为缺乏效率的手段，难以有效地实现效用的改进，即所谓市场失灵。例如建设防御洪水的堤防，若按市场机制运作，一片土地或某类资产或某一企业的所有者只会在其辖区内围护其财产，出于成本效益的考虑，这些防护不可能有很高的防洪标准，于是我们可能看到这样一种情景，大量的低矮土圩子遍布洪水风险开发区，这显然是无效率的，因为只要沿河修一道堤防，就可以较低的投入和更高的标准保护所有这些开发区的财产，但是出于自利的本能和自我效用的判断，理性的个人不可能主动修建这一堤防，既保护自己，又服务于他人。同时，一些行为所表现出的“外部性”（指对他人产生有利或不利的影响，而无需他人对此支付报酬也不对他人补偿的活动）也使市场机制缺乏效率，同样是上面的例子，任何一个圩子的建设，都将不同程度抬高水位，增加周边其他有圩子或无圩子资产的洪水风险，上游圩子的建设也将增加下游资产的风险，可能的情况是，新增圩子所获取的效益将抵消不了其他资产所增加的损失的风险，于是社会总效益为负。这与污染排放所引起的“外部性”是一个道理。
由于上述原因，有效率的，有时是唯一可行的解决办法是政府介入，制订公共政策，管理、协调和配置社会资源，采取集体行动，进行公共产品的生产，维护社会公平。这也是各国政府或多或少长期从事（我国在4000多年前就开始了防洪的集体行动）和正在从事的工作。在正常情况下，这种集体行动在防洪领域会比市场更有效地改进效率。
但恰恰是那些使市场无效率的问题也是让政府决策者棘手的问题。由于共同消费和排他性，理性的个人不会因享用公共产品所获得的利益自动付费，而是成为“搭便车者”（意指不付费而享用服务，源于美国经济学家萨缪尔森的比喻）。对于一个进入受堤防保护区域的人而言，他的进入和得到保护，既不会降低堤防保护标准，也不会影响他人得到同等的保护（这与多一个人消费同一块面包不同），而将其排除在外，既不能提高防洪标准，也不会使其他人得到更多的保护，反而剥夺了他获取保护利益的机会，使社会总财富减少。
但是世界上并没有无需投入的产品，当政府为公共产品的生产和再生产而调查可能的使用者所获得的利益时，按是否收费，将得到两种回答。若收费，理性的个人或不披露其获得的利益或将其所获得的利益打折扣；若不收费，则会鼓励他们夸大所获得的利益。于是，我们看到，若由国家出资修建防洪工程，地方和被保护区的人们总是认为他们的防洪标准太低，提高防洪标准会获益巨大；但假若由受益者投入的话，显然将会是另一种情况。这种态度在由受益地区向防洪中承担牺牲的地区提供补偿时，在收取防洪工程保护费时表现得非常明显。公众在对待公共产品上不愿披露真实意愿或提供有偏差的效益、效用信息（这与普通消费品通过市场供需关系反映出价格信息完全不同），给政府决策者带来了信息难题：不知道公共产品的效益，不知道真实需求，政府计划者就不能确定生产多少公共产品是适宜的。
若公共产品是免费或廉价使用时，会鼓励人们对它的使用，当人数多到一定程度后，增加一个人将会或减少先前使用者的效益，或使资源配置不合理，在经济学上这种现象被称为“拥挤”，例如免费公路的拥挤，免费公园的拥挤，补贴性自来水的浪费，具体到洪水风险区，则表现为过度开发，因为政府在用全民的税收为他们的冒险提供无偿的保护。
政府在公共产品生产上取代市场选择，扮演配置稀缺的社会资源为公众“安排”消费多少公共产品的角色时，往往不如“看不见的手”在市场上表现得那么出色。当政府政策不能达到预期的改善效率和公平性时，便出现了“政府失灵”。
政府失灵的原因除上述信息难题外，还包括政策的代表性不够（并不是人人都在政府政策制定时有发言权，但有发言权的可能并不具备代表性），急功近利，好大喜功，墨守成规，决策者价值观和偏好局限等方面。
政府失灵问题的存在，使得通过公共政策采取集体行动可能出现三种结果：第一种是改进了所有人的效用，皆大欢喜，是公共政策所企求的；第二种，也是最常见的情形，为再分配型，改善了一部分人的景况，而使另一部分人受损，原则上是需要加以补救的；第三种则是出现严重的政府失灵，几乎使所有人处境变糟，则是公共政策力图避免的。
因为洪水管理涉及到自然、社会、经济、工程、生态环境等各个方面，而这些方面又相互关联、相互影响，并且随着社会经济的发展和环境的变化，其相互作用机理正日趋复杂化，存在大量的尚未被人类认识的不确定性和风险因素，因此，任何简单化的、只及一点不及其余的管理政策和措施，任何期望在短期内一劳永逸地解决洪水问题的作法都将是不合理，不现实，甚至可能是有害的。如各国在不同时期，包括我国在近期已认识到的企图以单一的工程措施“根治、消除”洪水灾害的“控制洪水”的“工程水利”策略所暴露出的不足与缺陷，以及近来采取的一些措施，例如“退田还湖”、“平垸行洪”，在实际操作过程中，再次表现出的简单化、急功近利和不公平等现象。可以预期，在洪水管理领域，虽然政府失灵的情况还可能发生，但随着科学发展观在全党和各级政府的贯彻落实，我国的洪水管理事业必将会沿着以人为本、全面、协调、可持续的方向迈进。
五、以人为本、推进社会公平
（一）以人为本，最小化生命损失
我国政府历来将人民群众的生命安全作为头等大事，全面倡导“安全第一”的基本理念，本届政府更是将“以人为本”提升到基本施政方针的高度强调“人”的重要性。
洪水是对洪水风险区人民生命财产安全构成威胁的主要灾害之一。在我国的洪水风险区内集中了全国50%以上的人口和70%以上的资产，保障这一区域的人民群众的生命财产安全事关我国发展大局，因此，洪水管理将生命损失最小化作为其根本目标之一，体现了科学发展观“以人为本”的思想。
如何最小化生命损失，通过研究，我们认为主要应从以下几个环节着手：
（1）公示洪水风险信息，提高全民风险意识。洪水风险信息包括洪水发生的可能性，各量级洪水的淹没范围、水深、流速、淹没历时等。根据世界各国的经验，洪水风险图是公示洪水风险信息，帮助公众了解洪水风险情况的有效手段，其作用主要有两个方面，一是警示潜在的土地利用者，特别是住宅建设者和潜在的入住者，该土地可能的洪水风险程度，帮助他们作出合理的决策，二是告知已有居民洪水风险情况，帮助他们在洪水发生时采取合理的应急行动，避免或减少生命损失。为此我院自20世纪80年代起便积极开展洪水风险图制作的研究，并在水利部和国家防办的领导下，于2005年全面启动了全国洪水风险图的试点和制作工作。
（2）根据洪水风险情况开展风险区划。将洪水风险区划分为禁止开发区（例如山洪高风险区、河道滩区、沿海滩涂等）、限制开发区和一般开发区，并以法规的方式加以规范。
（3）建立洪水，特别是山洪预警系统。洪水预警系统的建立和有效运行是减少人员伤亡的最有效措施之一。我国近年来山洪死亡人数占因洪死亡人数的70%以上，建立各种方式的行之有效的山洪预警系统是当务之急。
（4）制定完善的防洪应急预案。针对各类洪水，包括山洪、流域性洪水、城市洪水、台风、可能的溃坝决堤洪水等，制定完善的切实可行的应急预案，做好预测、预报、预警、避难转移、抢险、救生、安置、后勤保障、善后、救济和灾后重建恢复等各个环节的工作，从而最大限度地减少洪水本身以及可能的次生灾害造成的生命损失。
（二）以人为本，推进社会公平
如前所述，洪水管理措施，特别是防洪工程措施有可能产生公平性问题，防洪中的不公平现象在世界各国普遍存在，在我国也有突出的表现，尤其是为保护重点或发达地区而将更多洪水风险转移到次要或落后地区，导致富者更富、贫者更贫（相对而言）的局面，更是与科学发展观倡导的“以人为本”、共同富裕的理念相左。
对于风险转移，维护社会公平的有效方法是推行补偿政策，这在《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》中已有体现，但在其他诸多的存在风险转移的防洪工程建设中，对风险转移的承受者的补偿并未成为一种惯例，以科学发展观衡量，我国在这方面尚存在差距，有待在政策上和政府实际工作中完善和改进。
解决风险转移的另一种行之有效的办法是风险的自我消化和自我承担，例如美国、法国等国家规定凡是那些可能造成他人洪水风险增加的工程或项目建设，必须采取相应措施完全消化可能转移的洪水风险，被称之为“风险零增加”政策。而洪水保险则是风险自我承担的可行措施之一。
总之，维护和推进社会公平是政府的根本职责之一，也是科学发展观的具体体现，因此政府洪水管理的任何措施应当以公平的方式推行，当出现不公平问题时，则应当采取措施予以弥补，这是洪水管理的基本要求。
六、结语
1998年洪水后，经过4年多的反思和讨论，在贯彻落实全面、协调、可持续科学发展观的大背景下，水利部和国家防办提出了由“控制洪水”向“洪水管理”转变的战略决策。中国水科院作为洪水问题研究和宏观决策的技术支撑单位，在推进这一决策的形成过程中发挥了积极的辅助作用。目前洪水管理的思想已在社会各层次逐步达成共识，有关管理政策和措施将陆续出台，我院将在科学发展观的指导下，一如既往地开展宏观战略和政策研究，并进一步加强洪水管理方法和技术研究，为推进我国的洪水管理事业提供更为全面和实用的科学与技术支撑。