中国水科院水资源研究所王建华

水是不可替代的生活必需品，重要的生产资料和控制性的生态与环境因子。在总量不足的情况下，为消除不同用水户对水资源占用能力差异所带来的社会、经济、生态与环境的外部性，促进水资源的安全、高效和可持续利用，必须通过行政管制、市场调节和公众参与等手段，对各主体的取用水权利及其边界做出合理有效的界定，即进行水资源合理配置。

我国是一个水资源短缺的国家，特别是北方地区，经济与生态、上游和下游、城市与农村、工业和农业之间用水竞争性十分强烈，必须通过水资源合理配置来协调诸方的关系，实现水资源的公平与高效利用，为此配置一致是我国水资源管理的核心内容和基础性工作。在实践需求驱动下，我国水资源配置技术得到长足的发展，并在不同时期、不同流域具有不同的内涵和任务要求，如“七五”时期形成了以水库（群）调度为基础的地表水资源配置技术，“八五”时期在华北地区提出的基于宏观经济的水资源优化配置理论，“九五”在西北地区形成的面向生态的水资源合理配置理论和干旱区生态需水计算方法，“十五”在三河水量调度管理中形成了水资源实时调配技术与方法等，较好地满足了不同时期和不同地区发展的水资源保障需求，并在国际上一直保持着较先进的水平。新的历史时期，以胡锦涛同志为总书记的党中央在对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展的基础上，立足于我国社会主义初级阶段的基本国情，面向未来较长一个时期的经济社会发展的实践要求，智慧地提出了以人为本，全面、协调和可持续发展的科学发展观，并在实践中彰显出强大的真理力量。这一带有普适性指导意义的发展观，其丰富的科学内涵对于水资源配置工作同样具有重要的理论引领意义。深入学习、全面把握科学发展观并在科学研究工作中贯彻落实，是新时期实现水资源配置理论和技术再创新，推进水资源管理工作更好地服务于经济社会又好又快发展需求的根本途径。

一、科学发展观视域下的水资源配置目标和任务解析

从科学发展观要求出发，水资源配置有三大基本目标，一是安全性目标，即水资源配置要切实保障人民生活用水安全、经济社会发展用水安全以及水生态与环境安全，要促进社会公平性的维护；二是高效性目标，即水资源配置要有利于水资源的节约利用，有利于促进国家和地区循环型、集约型的经济增长方式的形成；三是可持续性目标，即水资源配置要以自然水循环系统的承载能力为基础，配置的手段要符合经济规律和社会发展规律，要维护好代际用水的公平等等。为实现科学发展观要求下的配置目标，当前的水资源配置工作有以下五方面的基本任务：

一是基于水资源系统承载力的经济社会与生态环境用水合理配置。坚持科学发展理念，在流域水循环系统承载能力框架下，充分考虑现状用水水平和区域水资源条件，科学统筹经济社会发展和生态环境保护的目标需求，合理确定不同来水情景下的基本生态用水需求，同时配套制定配置方案下的水资源调度方案与管理措施，完善基础设施和制度建设，切实保障生态环境用水配置方案的实现，努力为经济社会又好又快发展提供水资源支撑。

二是维护区域公平发展的流域内地区之间可耗用水量的统筹配置。按照全面、协调和可持续发展的理念，在流域水资源和水环境承载能力范围内，合理界定流域内各地区（特别是上下游、左右岸之间）用水和排污的权利，以及节约用水和水资源保护的责任和义务，同时要切实强化流域内地区间综合协调管理，大力推进流域水资源开发利用与保护的补偿与究责机制的建立，协调流域内地区之间的用水关系。

三是统筹城乡协调发展的城市与农村之间用水的综合配置。以科学发展观为指导，改变传统重城市轻农村、城乡供用水保障分离、城市无偿挤占农村水源的状况，统筹城市与农村的供水水源以及生活、生产和生态用水需求，开展城市与农村水资源综合配置；探索与基本农田保护相适应的粮食生产基本用水保障制度建设；规范城乡水权有偿转让制度，将国家提出的城市反哺农村政策落到实处；推进城乡水循环基础设施和政策体系的建设，促进城市处理达标的生活再生水回用于农业生产。

四是面向民生改善的人民生活和人居环境用水的保障配置。忠实履行水资源公共服务的民生职能，在水资源配置中切实加强必要的城乡居民生活用水和人居环境建设用水的保障力度，包括特殊情景下的水资源调配预案的制定，维护好人民群众的根本利益和切身利益。要尊重基本国情，联系地方实际，制定具体措施，将改善民生的水资源配置方案落到实处，特别关注弱势群体基本用水的保障，包括城乡低收入人群、农民工和残障人群等。

五是立足资源效率整体优化的不同用水主体间的分质配水。适应我国水资源禀赋条件，统筹区域不同供水水源的水质状况和不同需水主体的水质要求，在保障行业用水水质安全的前提下，从提高和优化水资源利用整体效率的角度出发，积极推进以分质配水和分质供水为主要内容的等级化水资源配置，提高非常规水资源利用程度，实现优水优用，水尽其用，充分发挥不同等级水资源的服务功能。

二、关于完善水资源配置制度建设的几点建议

为推进科学发展观指导下的水资源配置任务和目标的实现，提出以下五点建议：

一是强化水量分配制度和水资源红线管理制度建设。大力推进流域水量分配工作，并逐级逐层落实总量控制指标，以确立经济社会用水的约束性边界，为需水管理提供目标。在水资源分配方案的基础上，结合流域或区域实际，探索划定水资源开发利用的红线，并配套管理制度建设，保障水量分配方案落实。

二是加快推进节水立法和需水管理制度建设进程。加强需水管理，建设节水型社会是解决我国缺水问题的根本途径。为促进水资源的整体科学配置，必须加大节水和需水管理的力度。要大力推进节水立法，尽快填补我国应对缺水问题的专项法规缺失问题，实现依法节水，在节水法规框架下完善需水管理制度框架和保障体系建设。

三是探索建立基本的生态用水与农业用水保障制度。水是生态与环境演变的控制性要素，当前我国水生态与环境质量恶化的趋势仍未得到有效的遏制，迫切建立基本的生态用水保障制度。另一方面，水是农业生产的“血液”，灌溉农业在我国发挥着主要的支撑作用，为实现我国粮食自给率95%的保障目标，必须探索建立基本农业用水保障制度。

四是推进流域水资源开发利用生态补偿机制建设。在流域水资源配置的方案中，明确了区域之间的用水排污的权利和节约保护的义务。为促进流域各地区（特别是上、下游地区）的全面协调发展，需要加快建立流域水资源开发利用的生态补偿机制的建设，对于上游保护、下游收益以及上游破坏、下游受害的情况通过补偿的途径来维护流域的发展公平。

五是进一步完善城乡涉水事务统筹管理体系建设。以城乡水资源综合配置方案为基础，深化城乡涉水事务管理体制改革，创新城乡涉水事务的管理模式，完善城乡水循环体系基础设施建设，切实保障城乡供用水安全，提高水资源综合利用效率。

由于水资源分配的合理与否将会直接影响经济发展支撑能力、生态与环境质量甚至人民群众的生活水平，因此水资源配置是民生水利、可持续发展水利这篇大文章中的重要章节。新的历史时期，建设生态文明，实现经济社会又好又快发展的总目标对水资源配置工作提出了新的需求。我们唯有全面把握和深刻领会科学发展观的科学内涵，以服务民生改善、科学发展和生态文明为目标，加大水资源配置的理念和科技创新力度，推进相关的体制改革和制度建设，形成促进合理配置的内在机制，同时完善调配基础工程和设施建设，才能把民生水利、可持续发展水利这一篇大文章中的水资源配置章节书写好。